책읽기 20분 | 01 복지국가의 정치학 9

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복지국가의 정치학 - 알베르토 알레시나 외 지음, 전용범 옮김/생각의힘

알베르토 알레시나 / 에드워드 글레이저(지음), <<복지국가의 정치학>> , 생각의힘, 2012.

원제: Fighting Poverty in the US and Europe (2004)

5장 정치 제도의 기원(2) — 미국 노동 운동의 실패

“비례대표제와 법원의 독립성은 고정적인 것이 아니다. 이 제도들은 보다 근원적인 힘의 산물이다. 사실 지난 200년 동안의 역사를 보면 유럽의 복지국가를 지지하는 제도들이 결국 유럽 노동운동의 군사적, 정치적 성공의 결과였다는 것을 알 수 있다. 반대로 미국에서 노동운동에 덜 우호적인 제도들이 상대적으로 오랫동안 유지되어 왔고 지금도 여전히 존재하고 있는 이유는 미국 노동자들의 봉기가 결국 정부에 의해 진압되었기 때문이다.”

“미국의 제도들이 영속성을 가지는 이유는 변화를 위한 시도들이 폭력적으로 진압되었기 때문이다. 미국에서 혁명을 성공적으로 진압할 수 있었던 것은 미국의 큰 영토와 지리적 고립의 결과이다.”

“제도가 경제 성장과 복지국가에 미치는 영향을 확인하려면, 먼저 제도는 변할 수 있는 것이고, 궁극적으로는 보다 근원적인 힘을 반영하는 것이라는 점을 이해해야 한다.”

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《복지국가의 정치학》 중 5장 정치 제도의 기원을 읽고 있다. 지난 시간에 비례대표제에 대하여 이야기하였다. 오늘은 사회주의 정당, 유럽과 미국에서 사회주의 정당이 어떻게 건설되었는가, 건설되는데 어떠한 배경이 있었는가를 살펴보고 미국에서는 그런 사회주의 정당을 건설하는데 필요한 노동운동이 왜 실패하였는가, 그리하여 이른바 미국 예외주의라는 말이 어떻게 등장하게 되었는가를 집중적으로 읽어보려고 한다. 부수적으로는 미국대법원 부분을 본다.

미국 대법원 부분을 먼저 보면 "법원은 진보적 대중운동을 제한하는 반동적 역할을 수행하는 경우가 훨씬 많았다." 미국 대법원의 역할은 이 말 한마디로 정리할 수 있을 것 같다.

214 법원은 진보적 대중운동을 제한하는 반동적 역할을 수행하는 경우가 훨씬 많았다.

미국의 노동운동을 살펴보기 위해서 먼저 결론부분에 있는 219페이지의 표를 보겠다. 사회주의정당, 비례대표제 이런 것들이 제도적으로 정착이 되려면 개헌을 해야 한다. 그러면 유의미한 상관관계를 보여주는 표가 그림 5.1의 표이다. x축으로는 가장 최근 개헌 시기이고, y축으로는 사회복지지출이다. 다시말해서 헌법을 개정한다는 것은 헌법의 사회복지 또는 소득재분배 정책을 헌법에 못박는다는 것을 의미한다. 헌법을 고친다는 것은 사회정치제도를 바꾼다는 의미하는 것이기 때문에 정치제도의 근간을 바꿀 수 있는 힘의 분포가 굉장히 중요하다. 사실 미국과 유럽의 사회주의정당에서 얘기하고자 하는 것은 정치제도의 극적인 변화가능성이라고 하는, 즉 비례대표제와 법원의 독립성은 고정적인 것이 아니고 이 제도들은 근원적인 힘의 산물이다. 다시 말해서 "지난 200년 동안의 역사를 보면 유럽의 복지국가를 지지하는 제도들이 결국 유럽 노동운동의 군사적, 정치적 성공의 결과였다는 것을 알 수 있다. 반대로 미국에서 노동운동에 덜 우호적인 제도들이 상대적으로 오랫동안 유지되어 왔고 지금도 여전히 존재하고 있는 이유는 미국 노동자들의 봉기가 결국 정부에 의해 진압되었기 때문이다." 이것이 저자가 하고 싶은 말이다. 미국노동자들의 봉기는 결국 진압되었고 힘을 얻지 못했고, 그것이 개헌으로 이어지지 못했던 것.

218 정치제도의 극적인 변화가능성을 강조했다. 비례대표제와 법원의 독립성은 고정적인 것이 아니다. 이 제도들은 근원적인 힘의 산물이다.

218 사실 지난 200년 동안의 역사를 보면 유럽의 복지국가를 지지하는 제도들이 결국 유럽 노동운동의 군사적, 정치적 성공의 결과였다는 것을 알 수 있다. 반대로 미국에서 노동운동에 덜 우호적인 제도들이 상대적으로 오랫동안 유지되어 왔고 지금도 여전히 존재하고 있는 이유는 미국 노동자들의 봉기가 결국 정부에 의해 진압되었기 때문이다.

그러면 219페이지의 표를 보면 가장 최근 개헌시기가 미국은 1789년에서 조금 지난 시기이다. 가장 왼쪽에 있다. 스웨덴, 스페인은 가장 최근의 개헌시기이다. 그러면 유럽의 여러 나라들이 아주 오랫동안 똑같은 제도, 헌법 위에서 지금까지 지내왔을 것이다라고 생각하기 쉬운데 사실 현재 헌법의 위치를 보면 1차 세계대전, 2차 세계대전 이후에 만들어진 헌법들이다. 이런 나라들을 보면 대한민국과 이 나라들이 헌법이 만들어진 시기가 비슷하다는 말이다. 따라서 우리는 이런 유럽의 여러 선진 민주주의 국가들과 헌법의 측면에서만 보면 그것의 선진도가 그렇게 차이가 없다. 달리말해서 유럽의 여러 나라들과 우리나라는 헌법의 측면에서 보면 소득재분배 정책에 관한 그런 차이는 없다고 단정적으로 말할 수 있다. "사회복지지출과 가장 최근 개헌 시기 간의 상관관계는 통계적으로 유의하며 상관계수는 50%는 넘는다."고 저자들은 이야기하고 있다.

219 사회복지지출과 가장 최근 개헌 시기 간의 상관관계는 통계적으로 유의하며 상관계수는 50%는 넘는다.

지금 현대 한국에서도 개헌에 관한 얘기가 나오고 있다. 사실 분권형 이런 것보다 중요한 것은 기본권이나 사회복지지출과 관련된 또는 소득재분배 정책과 관련된 이런 쪽으로 관심이 더 기울어야 할 필요가 있다. 미국의 헌법은 유럽나라의 헌법과 비해서 영속성을 가지는데 결론을 보면 "미국의 제도들이 영속성을 가지는 이유는 변화를 위한 시도들이 폭력적으로 진압되었기 때문이다. 미국에서 혁명을 성공적으로 진압할 수 있었던 것은 미국의 큰 영토와 지리적 고립의 결과이다. 자기 영토에서 군사적 패배를 경험한 어떤 현대 국가도 제도의 변화를 겪지 않고는 생존하지 못했다. 미국은 외국의 침입과 그에 따른 패배를 맛보지 않은 몇 안 되는 나라들 중 하나이다." 유럽 여러 나라들이 1차·2차 세계대전을 거치면서 사실상 1차세계대전은 유럽내전이나 다름없었다. 그렇기 때문에 영토에서 군사적 패배를 경험했고, 그러한 과정에서 보수세력이나 또는 강력한 군부세력들이 그 힘을 잃어버렸다. 그러나 미국은 그렇지 않았다. 미국 군대는 굉장히 강하기 때문에 "미국 군대가 강할 수밖에 없었떤 두 번째 요인은 미국의 큰 영토이다. 넓은 영토 때문에 멀리 떨어져 있는 광산 도시에서 벌어진 노동자 봉기가 워싱턴까지 영향을 미칠 수 없었던 것이다." 그에 비하면 유럽 여러 나라들은 좁다.

219 미국의 제도들이 영속성을 가지는 이유는 변화를 위한 시도들이 폭력적으로 진압되었기 때문이다. 미국에서 혁명을 성공적으로 진압할 수 있었던 것은 미국의 큰 영토와 지리적 고립의 결과이다. 자기 영토에서 군사적 패배를 경험한 어떤 현대 국가도 제도의 변화를 겪지 않고는 생존하지 못했다. 미국은 외국의 침입과 그에 따른 패배를 맛보지 않은 몇 안 되는 나라들 중 하나이다.

220 미국 군대가 강할 수밖에 없었던 두 번째 요인은 미국의 큰 영토이다. 넓은 영토 때문에 멀리 떨어져 있는 광산 도시에서 벌어진 노동자 봉기가 워싱턴까지 영향을 미칠 수 없었던 것이다.

181페이지를 보면 "왜 사회주의 내지 공산주의 정당은 유럽에서는 번성했지만 미국에서는 번성하지 못했을까? 왜 노동운동은 미국보다는 유럽에서 자신에게 유리한 제도적 변화를 이끌어 낼 수 있었을까? 우리는 그 이유로 미국 예외주의 세 가지 요소인 (a)지리, (b)민족적·인종정 이질성, (c)군사적 성공에 주목하려고 한다." 유럽에서는 노동운동이 굉장히 활발히 진행되었고, 앞서 그런 헌법 개정을 보더라도 굉장히 강력한 성취를 이루어냈다. 그러면 미국의 노동운동은 왜 실패했는가. 첬째, "미국의 노동운동은 인종적 분리로 인한 분열을 경험해야 했다." 심각한 문제이다. 넓은 의미에서는 정체성과 연결이 된다. 내가 어떤 소득 하위에 속하는 계급집단에 속해있다기 보다는 백인이기 때문에 비슷한 처지의 흑인과 연대할 수 없다는 생각이다. 정체성을 강조하게 되면 사실 정치를 안하겠다는 것과 마찬가지이다. 정치라는 것은 자기 정체성을 끊임없이 확인하고, 어떻게 해서든지 자기와 조금이라도 이익을 공유할 수 있는 접점이 있으면 그런 접점들을 찾아나가면서 외연을 넓히는 것이 정치인데, 인종적 분리라는 것은 미국에서 굉장히 강력하게 작동했다는 것이다. "정치 투쟁 과정에서 인종적 적대감은 일반 노동자들의 이익을 대변하려는 정치 집단에게 타격을 입히는 경향이 있다."

181 왜 사회주의 내지 공산주의 정당은 유럽에서는 번성했지만 미국에서는 번성하지 못했을까? 왜 노동운동은 미국보다는 유럽에서 자신에게 유리한 제도적 변화를 이끌어 낼 수 있었을까? 우리는 그 이유로 미국 예외주의 세 가지 요소인 (a)지리, (b)민족적·인종정 이질성, (c)군사적 성공에 주목하려고 한다.

202 미국의 노동운동은 인종적 분리로 인한 분열을 경험해야 했다.

203 정치 투쟁 과정에서 인종적 적대감은 일반 노동자들의 이익을 대변하려는 정치 집단에게 타격을 입히는 경향이 있다.

그리고 "미국의 여러 제도들이 사회주의 또는 그와 견줄 만한 소수자 운동에 불리한 구조를 '장치해' 놓고 있었기 때문이다. 미국 헌법에서 사회주의 정당에게 불리하게 작용하는 세 가지 주요 제도로는 대통령제, 상원, 그리고 대법원을 들 수 있다." 미국의 대통령선거는 굉장히 복잡하다. 광범위한 지역에서 최다 득표를 해야만 선거인단에서 다수를 획득하는데 그렇기 때문에 새로운 정당이 등장하기 어렵다. 그리고 상원은 "애초에 지나친 민주주의를 견제하기 위한 목적으로 만들어졌다. 20세기 전까지 상원의원은 간접선거를 통해 선출되었고 그 과정은 부패로 얼룩져 있었다." 그리고 "법원은 미국 역사의 오랜 기간 동안 보수주의의 세 번째 수호자 역할을 수행했다." 그런 정도의 제도적인 장치가 있는 와중에 더군다나 노동운동에서는 파업을 한다 그러면 파업의 진압을 위해 파견된 군대의 군사력이 엄청났다. 

204 미국의 여러 제도들이 사회주의 또는 그와 견줄 만한 소수자 운동에 불리한 구조를 '장치해' 놓고 있었기 때문이다. 미국 헌법에서 사회주의 정당에게 불리하게 작용하는 세 가지 주요 제도로는 대통령제, 상원, 그리고 대법원을 들 수 있다.

204 상원은 애초에 지나친 민주주의를 견제하기 위한 목적으로 만들어졌다. 20세기 전까지 상원의원은 간접선거를 통해 선출되었고 그 과정은 부패로 얼룩져 있었다.

206 법원은 미국 역사의 오랜 기간 동안 보수주의의 세 번째 수호자 역할을 수행했다.

미국 노동운동 실패의 핵심적인 요소가 두 가지이다. 하나가 "하나는 파업 진압을 위해 파견된 군대의 군사력이 엄청났다는 것이고, 다른 하나는 파업이 진행된 장소와 정부가 있는 워싱턴 간의 거리가 멀었다는 것이다." 미국의 군대는 강력하고, 땅이 워낙 넓기 때문에 먼 지방에서 파업이 일어나도 중앙 정부에 영향을 미치지 못했다. 

210 하나는 파업 진압을 위해 파견된 군대의 군사력이 엄청났다는 것이고, 다른 하나는 파업이 진행된 장소와 정부가 있는 워싱턴 간의 거리가 멀었다는 것이다.

전국적으로 시민들의 힘을 보여줄 수 있는 조직해내고, 그것을 평화적으로 진행해서 이끌어내는 것이 핵심적이다. 보다 근원적인 힘이라는 것을 무력이라고 생각할 수 있지만, 오늘날 그 무력을 상쇄할 수 있을 만큼, 또는 그 무력을 넘어설 수 있을 만큼 많은 사람의 호응을 얻어낼 수 있는 힘을 조직하는 것, 이것은 무엇인가. 이것을 생각해보는 것이 중요한 지점이 되겠다.