책읽기 20분 | 01 복지국가의 정치학 8

책읽기 20분 | 복지국가의 정치학 08 [ 원문보기]

복지국가의 정치학 - 알베르토 알레시나 외 지음, 전용범 옮김/생각의힘

알베르토 알레시나 / 에드워드 글레이저(지음), <<복지국가의 정치학>> , 생각의힘, 2012.

원제: Fighting Poverty in the US and Europe (2004)

5장 정치 제도의 기원(1) — 비례대표제

- 정치 제도는 역사적 형성과정을 거쳐서 만들어졌다. 따라서 “역사를 대충 훑어보기만 해도 겉보기에는 항구적일 것 같은 제도가 사실은 점진적으로 발달해 온 것이라는 사실을 쉽게 알 수 있다.”

- 제1차 세계대전을 전후해서 미국과 유럽의 정치 제도들을 확연히 달라졌다.

- 미국에서 비례대표제가 인기를 얻는데 실패한 이유는, 첫째, 대다수 백인 토박이 미국인들은 새로운 이민자와 아프리카계 미국인들이 힘을 얻게 되는 이 제도를 좋아하지 않았다. 둘째, 미국에서는 보수주의 세력의 힘이 너무 강력해서 비례대표제 같은 정도의 개혁을 성사되기 어려웠다.

---

《복지국가의 정치학》을 읽고 있다. 이 책에서 제5장 정치 제도의 기원이 분량도 많고 가장 중요하지 않나 생각한다. 제6장이 인종과 재분배인데 사실 한국사회는 흑인과 백인 또는 유럽처럼 아주 복잡한 인종이 없다. 그래서 6장을 읽으면서는 그냥 그렇구나 했다. 오히려 올해 읽을 책 중에 하나인 《엑소더스》에서 이주노동자를 다룬 책이 더 중요하다. 

정치 제도의 기원이 중요하다. 왜 소득재분배 정책이라고 하는 것이 미국에서는 잘 이루어지지 않는가. 여러가지 제도의 차이가 있기 때문이다. 지금 현재 통용되고 있는 제도는 왜 그렇게 세워졌는가. 바로 역사적인 형성과정을 거쳤기 때문이다. 이런 것을 다루는 것이 제5장이다. 정치 제도의 기원에서 다루고 있는 정치적 제도들은 비례대표제, 사회주의정당, 그리고 미국의 대법원을 크게 살펴보고 있다. 이른바 미국 예외주의에 해당하는 사태들이 벌어지게 된 결정적인 이유들은 어디에 있는가를 살펴보고 있따. 5장에서도 미국과 유럽의 사회주의정당을 다루고 있는 부분이 분량이 가장 많다.

오늘은 서론과 비례대표제를 살펴본다. 서론을 보면 "왜 미국은 유럽과 다른 정치 제도를 가지게 되었을까?" 이 물음은 미국과 유럽에게만 물어볼 수 있는 물음이 아니라 동아시아 세계의 민주국가라고 하는 일본과 한국에게도 물어볼 수 있다. "역사를 대충 훑어보기만 해도 겉보기에는 항구적일 것 같은 제도가 사실은 점진적으로 발달해 온 것이라는 사실을 쉽게 알 수 있다." 점진적으로 발달해 온 것이라고 말은 하지만 결정적인 순간들의 근원적인 힘을 반영한다. 221페이지를 보면 "제도가 경제 성장과 복지국가에 미치는 영향을 확인하려면, 먼저 제도는 변할 수 있는 것이고, 궁극적으로는 보다 근원적인 힘을 반영하는 것이라는 점을 이해해야 한다." 제도를 바꿔내고자 하는 사람은 보다 근원적인 힘을 성장시키는 힘/방법을 궁리해야 한다. 이 보다 근원적인 힘은 사실 넓은 의미에서의 무력이다. 깨어있는 시민의 결집된 힘, 이런 것들이 근원적인 힘이다. 정치라고 하는 것은 바로 그런 것을 모아내는 과정이라고 할 수 있다. 자기가 얼마나 뚜렷한 이념을 가지고 있는지, 즉 자기의 정체성을 정확하게 밝혀내고 그 정체성을 남에게 각인시키는 것이 정치가 아니라 제도를 바꾸는 근원적인 힘을 모아내는 과정과 그 절차, 그것을 확장하는 것을 정치라고 말할 수 있다.

161 왜 미국은 유럽과 다른 정치 제도를 가지게 되었을까?

161 역사를 대충 훑어보기만 해도 겉보기에는 항구적일 것 같은 제도가 사실은 점진적으로 발달해 온 것이라는 사실을 쉽게 알 수 있다.

221 제도가 경제 성장과 복지국가에 미치는 영향을 확인하려면, 먼저 제도는 변할 수 있는 것이고, 궁극적으로는 보다 근원적인 힘을 반영하는 것이라는 점을 이해해야 한다.

그 다음으로 162페이지를 보면 "미국이 유럽보다 안정적인 제도를 가지고 있는 것은 사실이다." 그런데 사실은 안정적이라고 하는 것은 발전이 거의 없는 것이다 라는 것과 다르지 않다. 발전이 안되고 있는 것이라는 의미를 가지고 있다. 그래서 저자는 "미국 제도의 안정성은 지나치게 강조되는 경우가 많은데, 이것은 대개 현재의 제도적 질서에 역사적 정당성을 부여하려는 시도, 즉 급진적 변화를 추구하는 정치 세력에 대한 불신을 조장하려는 시도라고 할 수 있다." 미국이 유럽보다 안정적인 제도를 가지고 있다는 것은 안정적이니까 잘 먹힌다 라고 하는 편견을 심어줄 수 있고, 그에 따라 급진적 변화를 추구하는 정치 세력에 대한 불신을 조장하려는 시도로 볼 수도 있다는 것이다. 미국이 안정적이다 라고는 하지만 사실상 미국은 1789년 이후 굉장히 획기적인 변화가 몇 가지 있었다. 그 하나가 "대법원은 1800년부터 1835년 사이에 정부의 강력한 제3부로 자지를 잡았다"는 것이고, 그 다음이 "남북전쟁 기간과 1960년대에는 주정부와 연방정부 간의 권력 재분배가 발생했"고, 그리고 가장 중요한 사건은 1960년대 흑인 민권운동의 결과 참정권과 관련한 변화가 일어났다. 그러나 유럽이 겪은 변화와 비교하면 상당히 고정적이다. 특히나 유럽은 우리가 생각하기에 굉장히 오래된 전통을 가지고 있는 것이라고 생각하기 쉽지만 그렇지 않다는 것이다. 

162 미국이 유럽보다 안정적인 제도를 가지고 있는 것은 사실이다.

162 미국 제도의 안정성은 지나치게 강조되는 경우가 많은데, 이것은 대개 현재의 제도적 질서에 역사적 정당성을 부여하려는 시도, 즉 급진적 변화를 추구하는 정치 세력에 대한 불신을 조장하려는 시도라고 할 수 있다.

162 대법원은 1800년부터 1835년 사이에 정부의 강력한 제3부로 자지를 잡았다.

162 남북전쟁 기간과 1960년대에는 주정부와 연방정부 간의 권력 재분배가 발생했다.

162 1960년대에는 참정권과 관련한 중대한 변화가 일어났는데, 남부의 아프리카계 미국인들이 마침내 투표권을 획득하게 된 것이다. 이처럼 미국은 상당한 제도적 변화를 경험하며 오늘에 이르렀다. 하지만 유럽이 겪은 큰 변화와 비교하면 미국의 제도적 변화는 여전히 미미해 보인다.

1789년 미국 헌법이 만들어진 이 후 그때만 해도 미국의 헌법은 유럽에 비해서 굉장히 앞서가 있었다. 그런데 저자들은 제임스 매디슨, 즉 미국의 헌법을 만든 사람 중 하나인데 오늘날 다시 나타난다 하면 미국이 여러가지 면에서 자신이 제정한 헌법을 잘 지키고 있다고 인정할지도 모른다고 말하는데, 예를 들어서 메테르니히, 비스마르크가 나타난다면 자신들의 시대와 굉장히 다른 모습에 놀랄 것이다라는 것이다. 다르게 얘기하면 "제1차 세계대전이 일어나기 전까지만 해도 미국의 제도가 오히려 유럽 대륙의 제도보다 가난한 사람들의 의사를 정치적으로 반영하려는 경향이 훨씬 더 강했다." 그런데 오늘날 보면 유럽이 훨씬 더 강하다. 즉, 제1차 세계대전을 전후로 해서 미국과 유럽은 굉장히 달라졌다는 것이다. 미국은 큰 차이가 없는데 비해서 유럽은 굉장히 많다. 앞서 얘기했듯이 사실 오늘날 유럽의 민주정이라고 하는 것은 전통이 오래되었다고 하지만 제도의 여러 측면들은 제2차 세계대전 이후에 나타난 것들이다. 그리고 비례대표제도 마찬가지로 제1차 세계대전 이후에 등장했다는 것을 유념할 필요가 있다. 

163 제1차 세계대전이 일어나기 전까지만 해도 미국의 제도가 오히려 유럽 대륙의 제도보다 가난한 사람들의 의사를 정치적으로 반영하려는 경향이 훨씬 더 강했다.

미국에서는 왜 비례대표제가 인기를 얻는데 실패했는가. "첫째, 대다수 백인 토박이 미국인들은 새로운 이민자와 아프리카계 미국인들에게 유리한 비례대표제의 특성 때문에 비례대표제를 달가워하지 않았다." 그리고 "둘째, 미국에서는 보수주의 세력의 힘이 너무 강력해서 비례대표제 같은 정도의 개혁은 성사되기 어려웠다." 미국은 혁신의 나라라고 하지만 그것은 기업에서나 일어나는 일이지 정치제도는 보수주의 세력의 힘이 강한 나라이다. 그에 비하면 유럽은 비례대표제가 제1차 세계대전이 끝날 무렵부터 도입되기 시작된다. "1917년과 1920년 사이에 오스트리아, 덴마크, 프랑스, 독일, 이탈리아, 노르웨이, 네덜란드, 스위스는 모두 어떤 형태로든 비례대표제를 채택하게 되었다." 유럽의 여러나라들의 이런 현재 정치제도는 실질적으로 20세기의 산물이다. 비근한 예를 들면 프랑스 혁명이 1789년인데 프랑스혁명부터 계산하면 민주주의가 굉장히 오래된 것처럼 보이지만 사실상 제도로서의 민주정이 오늘날과 같은 모습을 보이게 된 것은 1917년 이후이다. 그리고 그것이 가능해졌던 것은 제1차 세계대전의 혼란 때문에 우파와 군부의 힘이 크게 약화된 이후에야 비로소 좌파가 강해질 수 있었다. 

168 첫째, 대다수 백인 토박이 미국인들은 새로운 이민자와 아프리카계 미국인들에게 유리한 비례대표제의 특성 때문에 비례대표제를 달가워하지 않았다.

169 둘째, 미국에서는 보수주의 세력의 힘이 너무 강력해서 비례대표제 같은 정도의 개혁은 성사되기 어려웠다.

172 1917년과 1920년 사이에 오스트리아, 덴마크, 프랑스, 독일, 이탈리아, 노르웨이, 네덜란드, 스위스는 모두 어떤 형태로든 비례대표제를 채택하게 되었다.

그러면 비례대표제의 역사를 살펴보면 유럽에서 헌법들이 어떤 측면에서 개정되었는지를 볼 수 있는데, 179페이지를 보면 "첫째, 비례대표제는 일반적으로 이를 통해 자신들의 세력을 키울 수 있다고 생각한 사회주의자들이 내세운 정책이었다." 그런데 사회주의자들이 이런 정책을 내세우려면 기본적으로 유럽의 보수파, 또는 우파를 뒷받침하던 군부세력이 힘을 잃어야 가능한데 그것은 제1차세계대전의 패전때문이다 라고 얘기하는 것. 사회가 혼란하다는 것은 나쁜 의미로는 정신이 없는 때이기도 하지만 동시에 이때 사회를 발전시키는 중요한 진보적인 요소들이 도입되서 입법되기도 한다. 그런 지점을 잘 찾아내는 것이 사실은 탁월한 정치가가 해야 하는 일이다. 그리고 "셋째, 시일이 흐름에 따라 새로운 헌법이 (스페인과 포르투갈의 헌법처럼) 비례대표제를 채택하는 경향이 강해졌다." 이런 것들이 중요한 건 한 번 이런 제도들이 채택되면 되돌리기가 어렵다하는 것이다. 스페인과 포르투갈은 굉장히 오랫동안 군부독재가 이루어졌던 나라이다. 뒤늦게 민주주의 국가가 되었는데 "이 나라들을 민주주의의 방향으로 추동한 주된 힘은 유럽의 더 잘사는 민주주의 국가들과 통합하려는 욕구였다."

179 첫쩨, 비례대표제는 일반적으로 이를 통해 자신들의 세력을 키울 수 있다고 생각한 사회주의자들이 내세운 정책이었다.

179 셋째, 시일이 흐름에 따라 새로운 헌법이 (스페인과 포르투갈의 헌법처럼) 비례대표제를 채택하는 경향이 강해졌다.

180 이러한 나라들은 뒤늦게 민주주의 국가가 되었는데, 이 나라들을 민주주의의 방향으로 추동한 주된 힘은 유럽의 더 잘사는 민주주의 국가들과 통합하려는 욕구였다.