책읽기 20분 | 01 복지국가의 정치학 5

책읽기 20분 | 복지국가의 정치학 05 [ 원문보기]

복지국가의 정치학 - 알베르토 알레시나 외 지음, 전용범 옮김/생각의힘

알베르토 알레시나 / 에드워드 글레이저(지음), <<복지국가의 정치학>> , 생각의힘, 2012.

원제: Fighting Poverty in the US and Europe (2004)

2장. 미국과 유럽의 소득 재분배: 자료

“현대 복지국가가 막 발달하기 시작했을 때부터 미국은 소득 재분배 정책에 대해 훨씬 더 제한적인 개입주의적 입장을 고수했다. 그 이유는 무엇일까?”

소득재분배 정책들

– 가족수당

– 의료

– 질병 및 상해수당

– 장애수당

– 빈민구제

– 연금제도: 노년층의 소득 불평들을 감소시키는 것이 목표

노년층의 소득 불평등을 결정하는 두 가지 요인

– 자신의 노동 기간 동안 축적한 재산의 분배 정도

– 공적연금 제도가 불평등을 완화시키는 효과가 작다.

노동시장 규제

내부자, 즉 대규모 산업 노조원들에게 이로운 결과를 가져오는 반면, 내부자보다 더 가난한 외부자들의 처지를 불리하게 만드는 경향이 있다. “노동시장 규제는 노동자들에게 유리하도록 소득을 재분배하는 경향이 있지만, 그 혜택이 반드시 노동 인구 중 가장 가난하고 보호받지 못하는 집단에게 돌아가는 것은 아니라고 할 수 있다.”

“실제로 정부 규제의 혜택은 인구 중 가장 약자이거나 가장 가난한 집단이 아니라, 보통 과잉보호되는 소수 집단에게 돌아간다는 것이다… 하지만 규제 정책의 밑바탕에는 규제되지 않은 시장에 의해 결정된 자원 배분은 법을 통해 교정할 필요가 있다는 이데올로기가가 여전히 깔려 있다.”

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《복지국가의 정치학》을 읽고 있다. 앞서 1장에서 보았듯이 이 책 전체의 요지가 다 설명되었다. 그렇다면 이 책을 그만 읽어도 되겠지만 좀더 자세히 읽어보기로 하였다. 제2장은 93페이지를 보면 "미국과 유럽이 보이는 이러한 정책적 입장의 차이는 최근에 나타난 현상이 아니다. 현대 복지국가가 막 발달하기 시작했을 때부터 미국은 소득 재분배 정책에 대해 훨씬 더 제한적인 개입주의적 입장을 고수했다. 그 이유는 무엇일까? 이것이 이 책의 남은 부분에서 우리가 다루게 될 문제이다."로 되어 있다. 간단히 말해서 현대 복지국가가 막 발달하기 시작했을 때부터 미국은 유럽에 비해서 소득 재분배 정책을 덜 했다는 것이다. "더 제한적인 개입주의적 입장"이니 개입을 제한하는 입장을 지키고 있었다는 말이다. 

93 미국과 유럽이 보이는 이러한 정책적 입장의 차이는 최근에 나타난 현상이 아니다. 현대 복지국가가 막 발달하기 시작했을 때부터 미국은 소득 재분배 정책에 대해 훨씬 더 제한적인 개입주의적 입장을 고수했다. 그 이유는 무엇일까? 이것이 이 책의 남은 부분에서 우리가 다루게 될 문제이다.

다르게 말하면 소득 재분배 정책이 미국과 유럽을 비교해볼 때 미국이 유럽에 비해 훨씬 적었다는 것이다. 저자들은 이것을 다루기에 앞서 실제로 그러한가에 대해서 2장에서 살펴본다. 그것이 "미국과 유럽의 소득 재분배: 자료"이다. 우리도 이 자료를 한번 들여다 봐야 하는데 도표과 그래프가 많이 들어가 있다. 이 지점에서 명백하게 여러 가지 지표를 보면 정책적 입장차이가 분명하다는 것이 자료로써 증명이 된다. 그렇기 대문에 도표를 분석하고 그래프를 살펴보는 것도 중요하지만 소득 재분배 정책이 어떤 영역의 정책들이 소득 재분배 정책이라고 하는 것인지를 살펴보는데 제2장을 읽는 목적이 있다고 하겠다.

소득 재분배라고 하면 누진세, 연금제도 등을 생각한다. 제2장을 보면서 소득 재분배 정책을 보면서 다시 생각하는 것이 좋겠다. 49페이지를 보면 "첫째, 정부예산의 지출측면을 보여 주는 거시경제 변수들을 분석할 것이다. 둘째, 소득 재분배 효과가 있는 몇몇 제도들을 검토하고 관련 법규와 규제 정책을 살펴볼 것이다."라고 되어 있다. 거시경제 변수를 보고 소득 재분배 효과가 있는 몇몇 제도들을 볼 것이다.

49 첫째, 정부예산의 지출측면을 보여 주는 거시경제 변수들을 분석할 것이다. 둘째, 소득 재분배 효과가 있는 몇몇 제도들을 검토하고 관련 법규와 규제 정책을 살펴볼 것이다.

49 우리는 먼저 정부예산의 지출 측면을 분석한 후 수입 측면을 살펴볼 것이다. 이어 소득 분배에 영향을 미칠 수 있는 노동시장 및 상품시장 규제에 대해 검토할 것이다.

이 책의 51페이지를 보면 "일반 정부지출의 구성"이 있다. 여기를 보면 상품 및 서비스가 있고, 임금 및 급여가 있고, 그 다음에 보조금, 사회복지급여 및 기타 이전지출, 통추자가 나와있다. 53페이지는 "사회적 프로그램에 대하 정부지출"이 있다. 이것도 소득 재분배 정책에 해당하는 것이다. 이를 보면 유럽 전체가 25.5%이고, 미국이 4.6%이다. 노령, 장애 유족수당이 있고, 가종수당, 실업 수당 및 노동시장 프로그램 등이 있다. 

그러면 미국과 유럽의 차이가 어느 정도 되는지가 가장 잘 나와있는 것이 54페이지의 그래프이다. "보조금 및 이전소득에 대한 정부지출"이 있는데 실선이 유럽이고, 점선이 미국이다. 1870년 무렵이 처음에 얘기했던 현대 복지국가가 막 발달하기 시작했을 때라고 할 수 있다. "19세기 말 공공부문의 확대가 막 시작될 무렵부터 미국과 유럽은 매우 다른 패턴을 보이고 있다."고 했다. 차이가 크다. 1998에 오면 그 차이가 무시할 수 없을 정도로 굉장히 커졌다. 그러니까 "1960년대와 1970년대에 미국와 유럽 모두 복지국가가 팽창함에 따라 절대적 격차가 매우 벌어졌다."

54 19세기 말 공공부문의 확대가 막 시작될 무렵부터 미국과 유럽은 매우 다른 패턴을 보이고 있다.

54 특히 1960년대와 1970년대에 미국와 유럽 모두 복지국가가 팽창함에 따라 절대적 격차가 매우 벌어졌다.

그러면 이런 큰 거시경제의 지표를 봐도 차이가 큰데 미시적 증거는 어떤 것들이 있는가. 소득 보조 정책과 안전망, 그리고 가족수당이 있다. 56페이지의 의료. "독일과 스웨덴의 공공의료 제도도 미국과 크게 다르다. 독일과 스웨덴의 공공의료 제도는 전 국민을 대상으로 하며, 진료비, 입원비, 약제비를 무제한으로 지급한다. 반면 미국의 공공의료 제도는 노년층을 대상으로 메디케어와 저소득 가정을 대상으로 하는 메디케이스라는 두 프로그램으로 이어져 있다." 재미있는 것은 56페이지를 보면 "직원들에게 보수의 일부로 건강보험을 제공하는 기업들이 많기는 하다." 이랬다. 최근에 아마존 같은 회사들에서 이런 것을 제공한다고 한다. 국가에서, 공공의 영역에서 해주지 않는 것을 기업에서 하는 그런 현상이 현재 미국에서는 나타나고 있다. 앞서 얘기한 것처럼 가족수랑, 의료, 질병 및 상해수당, 장애수당, 빈민구제가 있고 연금제도라는 것이 있다.

56 독일과 스웨덴의 공공의료 제도도 미국과 크게 다르다. 독일과 스웨덴의 공공의료 제도는 전 국민을 대상으로 하며, 진료비, 입원비, 약제비를 무제한으로 지급한다. 반면 미국의 공공의료 제도는 노년층을 대상으로 메디케어와 저소득 가정을 대상으로 하는 메디케이스라는 두 프로그램으로 이어져 있다. 

56 직원들에게 보수의 일부로 건강보험을 제공하는 기업들이 많기는 하다.

연금제도라는 것은 "현재 취업중인 젊은 사람들의 기여금으로 은퇴자의 연금을 지급하는 성격을 지니고 있"는데 간단히 말하자면 "공적 연금제도는 노인층 사이의 불평등을 감소시키는 것을 명시적 목표로 내세우고 있으며, 여러 연구들도 이러한 목표를 얼마나 성공적으로 달성했는지를 기준으로 유럽 여러 나라의 공적연금 제도를 평가한다." 공적연금제도라는 것은 노년층의 소득 불평들을 감소시키는 것이 목표이다. 노인 빈곤의 문제를 해결하는데 연금제도가 중요하다. 한국의 노령층들이 빈부격차가 굉장히 큰데 이 문제에 대해서 관심을 가질 필요가 있다. 점차 고령화 사회가 되었고, 이런 것들을 생각하지 않을 수 없다. 최근에 국가에서 내세우는 것들은 돈의 문제이기도 하지만 엄청난 고통을 안겨주는 문제이기도 하다. 아주 많은 수의 사람들이 80대를 넘겨서 살고 있는 최초의 세대다. 그러다보니 80대를 너어서 어떻게 살았는지를 학습할 기회가 없었다. 국가도 이를 대비할 수 없었다. 아주 집단적으로 80세를 넘겨 사는 사람들의 수가 많고, 또 그들을 부양해야 하는 50대가 있고, 또 50대는 20대의 자녀들이 있다. 사실 3개의 세대가 이 문제에 걸려들어가 있다. 어떻게 해서든지 지금이 고비이니, 지금 이 고비에 맞춰서 국가가 궁리를 하고 최대한 해결을 해내지 않으면 끊어진다. 우리가 살고 있는 공동체의 존립 자체가 굉장히 어렵고 힘들어진다. 개인에게만 맡겨둘 수 없게 된 상황이 발생했다.

60 현재 취업중인 젊은 사람들의 기여금으로 은퇴자의 연금을 지급하는 성격을 지니고 있다.

61 사실 공적 연금제도는 노인층 사이의 불평등을 감소시키는 것을 명시적 목표로 내세우고 있으며, 여러 연구들도 이러한 목표를 얼마나 성공적으로 달성했는지를 기준으로 유럽 여러 나라의 공적연금 제도를 평가한다.

노인들의 소득 불평등이 한국에서 가장 심각한 문제이다. 노년층의 소득 불평등을 결정하는 두 가지 요인이 있다. 하나는 축적한 재산의 분배 정도이고, 공적연금 제도의 구조이다. "은퇴 후의 불평등은 소득이 있는 시기의 불평등을 어느 정도 반영하며, 연금 제도는 이러한 불평등을 완화하는 역할을 한다." 그런데 미국이 유럽에 비해서 소득분대가 더 불평등하다. 이유는 두 가지이다. 미국은 노동하는 기간 동의 재산분배가 더 불평등하고, 공적연금 제도가 불평등을 완화시키는 효과가 작다. 당연한 얘기이지만 여기에 시사점이 있다. 한국사회가 노인 빈곤율이 높다는 것은 가난한 노인들이 엄청 많다는 것이다. 그런 것도 있고, 자신의 노동기간 축적한 재산이 적다는 것이다. 

67 노년층의 소득 불평등을 결정하는 요인은 두 가지이다. 하나는 축적한 재산의 불평등이고, 다른 하나는 연금 제도의 구조이다. 은퇴 후의 불평등은 소득이 있는 시기의 불평등을 어느 정도 반영하며, 연금 제도는 이러한 불평등을 완화하는 역할을 한다.

그리고 이제 규제 환경이 있다. 76페이지를 보면 노동유연화 문제가 있다. 분명하게 "노동시장 규제는 내부자, 즉 대규모 산업 노조원들에게 이로운 결과를 가져오는 반면, 내부자보다 더 가난한 외부자들의 처지를 불리하게 만든다는 것이 이들 연구의 결론이다." "노동시장 규제는 노동자들에게 유리하도록 소득을 재분배하는 경향이 있지만, 그 혜택이 반드시 노동 인구 중 가장 가난하고 보호받지 못하는 집단에게 돌아가는 것은 아니라고 할 수 있다." 그래서 이런 부분들에 노조가 반드시 있어야 하지만 노조 바깥에 있는 사람들까지도 생각을 해야만 소득 재분배 정책이 제대로 작동할 수 있다. 80페이지를 보면 "정부의 규제는 대체로 외부자보다는 내부자를 보호한다. 따라서 정부의 규제가 부유한 사람과 가난한 사람 간의 소득 분배에 어떤 영향을 미칠지는 분명하지 않다." 특히나 선거에 의해서 선출되는 대통령이 있는 민주정의 경우에는 조직된 목소리를 내는 내부자들이 있고, 그들이 표를 단합해서 줄 가능성이 높기 때문에 그들에게 이익이 되는 정책이 만들어질 가능성이 있다. 이럴 때는 민주정이라고 하는 것이 반드시 좋은 것만은 아니다. 그런 까닭에 정부가 나서서 이런 문제를 해결하는데 앞장설 필요가 있다. 

79 노동시장 규제는 내부자, 즉 대규모 산업 노조원들에게 이로운 결과를 가져오는 반면, 내부자보다 더 가난한 외부자들의 처지를 불리하게 만든다는 것이 이들 연구의 결론이다.

 

79 노동시장 규제는 노동자들에게 유리하도록 소득을 재분배하는 경향이 있지만, 그 혜택이 반드시 노동 인구 중 가장 가난하고 보호받지 못하는 집단에게 돌아가는 것은 아니라고 할 수 있다.

80 정부의 규제는 대체로 외부자보다는 내부자를 보호한다. 따라서 정부의 규제가 부유한 사람과 가난한 사람 간의 소득 분배에 어떤 영향을 미칠지는 분명하지 않다.

그래서 정부규제에 관한 정치 경제학적 분석에 따르면 "실제로 정부 규제의 혜택은 인구 중 가장 약자이거나 가장 가난한 집단이 아니라, 보통 과잉보호되는 소수 집단에게 돌아간다는 것이다." "따라서 정부의 모든 규제가 부유한 사람들로부터 가난한 사람들에게로의 소득 재분배를 초래하는 것은 아니라는 것을 알 수 있다." 그러면 정부규제를 하지 말고 오히려 시장의 자율에 맡겨두면 정부규제를 할 때보다 더 잘될 것인가. 그것은 아니다. 규제 정책을 한다는 것은 "규제되지 않은 시장에 의해 결정된 자원 배분은 법을 통해 교정할 필요가 있다는 이데올로기가 여전히 깔려 있다."는 것이다. 이런 이데올로기를 못마땅하게 생각하는 사람들은 최저임금이 안된다고 할 것이다. 이런 것들은 경제적으로 얻어낼 수 있는 통찰이 아니라 제도적인 역사적인 맥락 속에서 얻어지는 것이다. 정부규제를 반대하는 사람들은 결국에는 규제의 혜택을 받는 사람들을 한정 짓는 경향이 있다는 것을 반론으로 내세우지만 정부가 좀 더 호혜적이고 더 나은 분배 정책을 입안한다면 규제는 사회의 멸망을 막는데 큰 역할을 한다. 

82 실제로 정부 규제의 혜택은 인구 중 가장 약자이거나 가장 가난한 집단이 아니라, 보통 과잉보호되는 소수 집단에게 돌아간다는 것이다.

83 따라서 정부의 모든 규제가 부유한 사람들로부터 가난한 사람들에게로의 소득 재분배를 초래하는 것은 아니라는 것을 알 수 있다.

83 하지만 규제 정책의 밑바탕에는 규제되지 않은 시장에 의해 결정된 자원 배분은 법을 통해 교정할 필요가 있다는 이데올로기가 여전히 깔려 있다.

 다음 주부터는 제 3장을 읽겠다.