책읽기 20분 | 01 복지국가의 정치학 2

책읽기 20분 | 복지국가의 정치학 02 [ 원문보기]

복지국가의 정치학 - 알베르토 알레시나 외 지음, 전용범 옮김/생각의힘

알베르토 알레시나 / 에드워드 글레이저(지음), <<복지국가의 정치학>> , 생각의힘, 2012.

원제: Fighting Poverty in the US and Europe (2004)

한국어판 서문

미국과 유럽의 사회정책의 차이가 나타나게 된 이유: 경제학의 문제라기 보다는 윤리학의 문제이고, 정치제도와 인종적 이질성이라는 요인에 따른 것이며, 교육내용에 기인한 것

- 전통적인 경제적 설명은 대체로 사실과 부합하지 않는다.

- 인종적 이질성 문제: 인종적으로 동질적인 나라일수록 가난한 계층으로의 소득 재분배경향이 크다.

- 다수대표제와 비례대표제: 다수대표제를 가진 나라일수록 소득 재분배 수준이 낮다.

- 미국의 헌정은 여전히 1789년에 미국의 건국자들이 제안했던 것과 마찬가지 차원에 머물러 있다. 유럽의 여러 나라들은 20세기 중에 헌법을 개정했으며 소득재분배에 우호적인 세계관을 교육해왔다.

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《복지국가의 정치학》을 읽고 있다. 오늘은 한국어판 서문을 읽겠다. 한국어판 서문을 보면 이 책 전체의 내용을 또는 이 책이 주장하고자 하는 핵심적인 주장을 담고 있다. 한국어판 서문만 꼼꼼하게 읽어도 이런 주장이구나 하는 것을 생각해볼 수 있다.

지난 주에 복지에 대해서 다시 생각해보자라고 했다. 이를 부연설명해보자면 복지라고 하는 것은 편하게 놀구 먹으면서 국가로부터 혜택을 받는 것이라고 생각하기 쉽다. 이런 것은 복지라고 말하기 어렵다. 물론 복지라고 하면 떠올리는 것이 노인들이 지하철을 공짜로 타는 것, 동네주민센터에서 무료 강좌를 듣는 것을 생각하기 쉽다. 그런 측면에서 복지가 집중되어 온 것은 부인할 수 없지만 사실 복지라는 것은 이 국가 안에서 나의 장래를, 미래를 펼쳐나가는데 있어서 가장 최소한의 기본적인 조건을 갖추고 있는가를 생각해볼 때 일단 각자가 열심히 노력한다는 것을 전제로 할 때 출발점을 어느 정도는 맞춰주는 것이 국가의 환경을 조성하는 기본적인 태도이겠다. 우리는 결핍의 시대를 살아왔고, 또 그것에서 벗어난 지 얼마 되지 않았기 대문에 먹여주고 재워주면 된다 또는 노력을 안해서 그런 것이라고 생각하기 쉬운데 사실 현대사회에서 남에게 인정받는 최소한 자기 스스로가 자존감을 가지면서 사회 일원으로 살아가는데 필요한 조건을 갖추는 것이 그렇게 만만하지 않다. 아무리 그래도 이 정도는 갖추고 있어야 하는 것이지라는 조건이 많이 올라갔다. 이런 것을 집약해서 말해보면 복지라는 것은 국민이 또는 사회구성원으로서의 자긍심을 가지고 살아갈 수 있는 생활환경과 노동환경을 최소한으로 구축할 수 있도록 공동체가 돕는 것이 복지라고 생각할 수 있다. 이런 식으로 개념적인 전환을 할 필요가 있다. 

한국어판 서문을 보자. 5페이지를 보면 이 책의 목적은 미국인들이 가지고 있는 복지시스템과 유럽인들이 가지고 있는 복지시스템을 평가하려는 것이 아니라 단지 차이가 나타나게 된 이유를 설명하는 데 있다고 말한다. 그것이 뭐냐 하면 유럽인들은 가난한 사람들은 운이 없다고 생각하지만 미국인들은 게으른 사람들이라고 생각할 가능성이 높다고 말한다. 그런데 실제로는 미국의 가난한 사람들이 유럽의 가난한 사람들보다 훨씬 더 일을 많이 하고 있다는 얘기이다. 한국에서는 어떤가. 한국은 미국과 비슷한 생각을 가지고 있다. 그러나 미국과는 달리 한국은 인종적으로 동일성이 높다. 유럽은 인종적 동일성이 높다. 같은 인종이 모여사는 경우가 높다. 그래서 민족주의라기보다는 인종주의가 등장한다. 인종주의는 극렬하게 혐오하는데 이는 못 배운 놈들의 특징이다. 대가리에 생각이 없는 놈들이 하는 것. 눈에 보이는데로만 생각하는 사람이 인종주의이다. 눈에 딱 들어오는 차이점이 피부색인데 이것만 가지고 저 사람과 내가 다르다 라고 생각하는 것. 장애인 차별과 인종차별이 대표적인 것이다. 차이를 차별로 이어 붙이는 것이 가장 일차적이고도 무지하고도 못돼 처먹은 것이 인종차별이다.

요즘 오스트리아나 폴란드에서 등장하고 있는 인종주의적 극우파들은 허황된 진단일 수도 있겠지만 못 배운 인간들이 많아져서 그런 것이다. 그런 것을 극복하는 데에는 눈에 보이는 것으로 뭔가 나와 다른 사람들과 구별하고 차별로 이어가려는 생각을 없애는 노력을 끊임없이 해야만 한다. 

이 책의 저자인 알베르토 알레시나와 에드워드 글레이저, 그러니까 한국어판 서문을 쓴 사람은 에드워드 글레이저이고 미국인이고, 알베르토 알레시나는 이름 그대로 이탈리아 사람. 그래서 유럽의 시스템의 가진 불공정 문제와 미국의 시스템이 어떠한가에 대해서 서로 비교하고 차이에 대해 연구한 책을 쓰기에는 적절한 사람들인 것으로 보이는데 이들이 보기에는 경제학의 문제라기 보다는 윤리학의 문제라는 것. 윤리학의 문제라는 것이 옳고 그름의 문제가 아닌 정치제도적인 또는 이데올로기적인 문제라고 생각하면 되겠다.

5 이 책의 목적은 두 시스템을 평가하려는 것이 아니라 단지 차이가 나타나게 된 이유를 설명하는 데 있다.

5 우리는 미국의 시스템이 가진 불공평의 문제 역시 잘 알고 있다. 미국은 가장 열악한 처이에 있는 사람들을 제대로 돌보지 않는다. 어떤 선택이 최선인지는 사람들이 평등이나 효율성에 대해 상대적으로 얼마만큼 가치를 부여하는지에 달려 있다. 이것은 경제학의 문제라기 보다는 윤리학의 문제이다.

7 전 세계 나라들을 살펴보면 인종적으로 동질적인 나라일수록 가난한 계층으로의 소득 재분배 경향이 크다는 것을 확인할 수 있다.  특히 동질적인 스칸디나비아 국가들은 사회안전망이 잘 갖추어진 것으로 유명하다. 미국은 인종적으로 매우 이질적인 사회인데, 미국의 이러한 특징이 낮은 수준의 소득 재분배와 특별한 관련이 있는 것으로 보인다.

전통적으로는 경제적인 설명들이 있는데 대체로 네가지 문제로 집약되어 나온다. 첫째가 "미국 경제가 본래 더 평등하기 때문에 공적인 소득 재분배가 적게 일어난다는 것이다." 소득재분배라고 하는 것은 복지의 출발점이다. 내가 번 돈을 온전히 안쓰고 사회적인 평균에 비추어서 많이 벌었으면 덜어내야 한다는 것이 소득 재분배이다. 복지는 어디에다 뭘 쓸것인가의 문제도 있지만 그 전에 재원을 마련하는 것이 중요하다. 그런데 살펴보니 미국의 세전소득불평등이 더 크더라. 소득 재분배 이전에 벌써 소득불평등이 크다는 것.

5 첫 번째 설명은 미국 경제가 본래 더 평등하기 때문에 공적인 소득 재분배가 적게 일어난다는 것이다.

두번째 설명은 "미국 경제가 대외경제적 충격의 영향을 덜 받기 때문에 유럽 경제에 비해 변동성이 적고, 따라서 미국인들이 사회안전망의 필요성을 덜 느낀다는 것이다." 그런데 미국경제가 유럽의 경제에 비해 호황이나 불황에 빠지는 경향이 더 크다는 것.

6 두번째 설명은 미국 경제가 대외경제적 충격의 영향을 덜 받기 때문에 유럽 경제에 비해 변동성이 적고, 따라서 미국인들이 사회안전망의 필요성을 덜 느낀다는 것이다.

세 번째로는 "유럽에서 더 많은 소득 재분배가 이루어지는 것은 유럽의 공공부문이 더 효율적이기 때문이라는 것이다." 사실은 유럽 정부가 더 효율적이라는 견해에 대한 증거를 찾기 어렵다. 

6 세 번째 경제학적인 설명에 의하면, 유럽에서 더 많은 소득 재분배가 이루어지는 것은 유럽의 공공부문이 더 효율적이기 때문이라는 것이다.

그리고 네 번째로는 "미국인들이 어떤 특정 시점에서 높은 수준의 소득 재분배를 선호하지 않는 것은 미국의 소득 이동성이 더 크기 때문이라는 것이다." 미국의 소득 이동성이라는 것은 최하위 계층에서는 오히려 낮은 수준이다. "유럽의 교육 시스템은 저소득층 아이들에게 더 높은 소득 계층으로 올라갈 수 있는 기회를 효과적으로 제공해왔다." 이런 여러가지 문제들이 겹쳐있다는 것을 알 수 있다. 공적인 소득 재분배만을 가지고 해결되는 것이 아니고, 저소득층 아이들에게 더 높은 소득 계층으로 올라가려면 교육시스템을 다시 설계해야 한다는 것까지 생각이 되었다. 그래서 저자들은 "경제적 설명으로 미국과 유럽의 복지 제도의 차이를 설명하기 어렵다는 점을 확인한 우리는 정치학이 제시하는 다양한 원인들에 눈을 돌렸다"고 말한다.

6 마지막 전통적인 설명은 미국인들이 어떤 특정 시점에서 높은 수준의 소득 재분배를 선호하지 않는 것은 미국의 소득 이동성이 더 크기 때문이라는 것이다.

6 유럽의 교육 시스템은 저소득층 아이들에게 더 높은 소득 계층으로 올라갈 수 있는 기회를 효과적으로 제공해왔다.

7 경제적 설명으로 미국과 유럽의 복지 제도의 차이를 설명하기 어렵다는 점을 확인한 우리는 정치학이 제시하는 다양한 원인들에 눈을 돌렸다. 우리는 무엇보다 정치 제도와 인종적 이질성이라는 두 요인으로 미국과 유럽의 차이를 설명할 수 있다는 점을 발견했다.

한국은 인종적 이질성의 문제가 별로 없다. 그런데 가난한 사람과 넉넉한 사람들이 거의 인종적 이질성을 보일 정도로 이런 것이 있기는 하지만 당장 눈에 띄는 인종성은 없다. 그러니까 인종적 이질성의 문제는 크게 유심히 읽어볼 필요는 없지만 조선족, 이주노동자, 또는 동남에서 온 사람들의 문제를 생각할 때는 인종적 이질성과 동질성을 생각해봐야 하기 때문에 여기서 미리 개론적으로 읽어두고 나아가면 좋을 것이다. "인종적 동질성이 클수록 소득 재분배 수준이 증가하는 것을 알 수 있다." 쉽게 설명하자면 같은 인종이 모여살수록 서로 나눠가지려는 생각이 강하다는 것. "특히 동질적인 스칸디나비아 국가들은 사회안전망이 잘 갖추어진 것으로 유명하다. 미국은 인종적으로 매우 이질적인 사회인데, 미국의 이러한 특징이 낮은 수준의 소득 재분배와 특별한 관련이 있는 것으로 보인다."

7 국제적 자료를 살펴보면 인종적 동질성이 클수록 소득 재분배 수준이 증가하는 것을 알 수 있다.

7 전 세계 나라들을 살펴보면 인종적으로 동질적인 나라일수록 가난한 계층으로의 소득 재분배 경향이 크다는 것을 확인할 수 있다.  특히 동질적인 스칸디나비아 국가들은 사회안전망이 잘 갖추어진 것으로 유명하다. 미국은 인종적으로 매우 이질적인 사회인데, 미국의 이러한 특징이 낮은 수준의 소득 재분배와 특별한 관련이 있는 것으로 보인다.

저자들도 인정하듯이 "한국은 전 세계에서 인종적으로 가장 동질적인 나라 중 하나이기 때문이다. 인종적으로 더 이질적인 나라에서는 인종적 차이가 자주 정치적 목적에 이용된다." 한국은 소득재분배와 인종과의 관계는 중요한 요소가 될 수 있다. 그러니까 일단 한국은 소득재분배 문제가 제기되면 인종적 요소들은 심각한 장애물이 되지 않는다는 것을 수 있다. 그 다음 정치제도에서 저자가 말하는 것은 다수대표제와 비례대표제이다. 다수대표제는 많은 표를 얻은 쪽이 권력을 독식하는 제도이다. 비례대표제는 일정한 정도의 표를 얻으면 되는 것. "비례대표제에서는 가난한 사람들의 이익에 초점을 맞추는 소수 집단도 권력을 가질 수 있다." 저자는 유럽은 비례대표제를 가진 나라들이 많기 때문에, 미국처럼 "다수대표제를 가진 나라들은 소득 재분배 수준이 낮은 것을 알 수 있다. 반면 비례대표제를 가진 나라들은 소득 재분배 수준이 높다." 이것에 근거해서 한국에서도 비례대표제를 적극적으로 채택해야 소득 재분배 수준이 높아진다는 주장을 하고 있다. 

7 인종과 소득 재분배의 관계는 한국에서도 매우 중요할 것이다. 왜냐하면 한국은 전 세계에서 인종적으로 가장 동질적인 나라 중 하나이기 때문이다. 인종적으로 더 이질적인 나라에서는 인종적 차이가 자주 정치적 목적에 이용된다.

8 셰계적으로 보면, 다수표를 획득한 지도자들에게 권력을 부여하는 다수대표제에서는 소득 재분배 수준이 낮은 경우가 많다. 다수표를 획득하려는 정치가들은 평균 투표자의 관심사에 초점을 맞추는 경향이 있기 때문이다. 반면 비례대표제에서는 가난한 사람들의 이익에 초점을 맞추는 소수 집단도 권력을 가질 수 있다.

8 국제적 자료를 살펴보면, 다수대표제를 가진 나라들은 소득 재분배 수준이 낮은 것을 알 수 있다. 반면 비례대표제를 가진 나라들은 소득 재분배 수준이 높다.

그런데 다수대표제에 의해서 집권한 권력이 아주 강력하게 복지정책과 소득재분배 정책을 펴나가면 비례대표제에 의해서 얻을 수 있는 효과를 충분히 얻을 수 있다는 것을 생각해볼 수 있다. 그렇기 때문에 미국은 소득 재분배 정책을 제한하는 여러 가지 정치 제도를 가지고 있다. 미국이 이런 정치제도를 가지게 된 것은 어디에 있는가. 이런 정치적 제도의 기원을 역사적으로 보면 미국의 헌정은 여전히 1789년에 미국의 건국자들이 제안했던 것과 마찬가지 차원에 머물러 있다. 다시말해서 미국은 민주정의 역사에서 굉장히 중요한 사례이기는 하지만 18세기 말의 제도와 지금과 거의 다른 점이 없다. 미국의 상원은 200년 전과 마찬가지로 여전히 막강한 권한을 가지고 있다. "미국의 제도들은 18세기의 부유한 남자들이 만들어 낸 것이다. 그들은 군중들에 의한 지배를 두려워했고, 정부의 강탈로부터 사유재산권을 보호하는 데 각별한 관심을 갖고 있었다. 따라서 그들은 국가권력을 제한하기 위한 여러 제도들을 고안해 냈고, 그 제도들은 자기 역할을 잘 수행했다." 그러니까 헌법자체가 20세기 복지국가 시스템은 아니라는 것. 그에 비해서 유럽은 헌법의 제정만 놓고 본다면 한국과 거의 다르지 않다. "이와 달리 유럽의 거의 모든 나라들은 20세기 중에 헌법을 개정했으며, 심지어 영국조차도 미국보다 많은 변화를 겪었다." 유럽이나 한국이나 20세기에 출발한 민주정 국가라는 것. 예전에는 독일이나 프랑스와 같은 나라들이 민주정의 선두국가처럼 여겨져 왔는데, 헌법을 기준으로 민주정의 역사를 가만히 생각해보면 우리나 그 나라들이나 별 차이가 없다. 

9 보다 일반적으로, 미국은 소득 재분배를 제한하는 여러 가지 정치 제도를 가지고 있다.

9 현대의 미국 정부는 1789년에 미국의 건국자들이 제안했던 것과 매우 유사한 모습을 유지하고 있다. 이와 달리 유럽의 거의 모든 나라들은 20세기 중에 헌법을 개정했으며, 심지어 영국조차도 미국보다 많은 변화를 겪었다.

10 미국의 제도들은 18세기의 부유한 남자들이 만들어 낸 것이다. 그들은 군중들에 의한 지배를 두려워했고, 정부의 강탈로부터 사유재산권을 보호하는 데 각별한 관심을 갖고 있었다. 따라서 그들은 국가권력을 제한하기 위한 여러 제도들을 고안해 냈고, 그 제도들은 자기 역할을 잘 수행했다.

"19세기에는 유럽 국가들도 미국과 마찬가지로 노력이 성공을 가져온다고 가르쳤다. 하지만 유럽에서 좌파가 권력을 잡자, 그들은 자신들의 권한을 이용해 학생들에게 소득 재분배에 우호적인 세계관을 가르쳤고, 이를 정치적으로 선전했다." 교육내용과 교육제도가 달라졌다는 것.

첫째는 소득 재분배를 핵심으로 하는 복지정책은 정치제도와 인종적 이질성으로 설명할 수 있다. 경제적 설명으로는 실패한다. 그리고 정치제도와 인종적 이질성의 요인 중에서도 한국에서는 특히 정치제도를 잘 생각해볼 수 있다. 이 정치제도라는 것에 부수적으로 더 생각해봐야 하는 것은 소득 재분배가 어떤 것이냐 하는 교육, 교육내용과 교육제도가 있다. 

20 19세기에는 유럽 국가들도 미국과 마찬가지로 노력이 성공을 가져온다고 가르쳤다. 하지만 유럽에서 좌파가 권력을 잡자, 그들은 자신들의 권한을 이용해 학생들에게 소득 재분배에 우호적인 세계관을 가르쳤고, 이를 정치적으로 선전했다.

이것이 바로 한국어판 서문에 들어있는 내용이다. 이 내용만 집약해서 알고 있으면 이 책 전체가 내용이 집약된다고 할 수 있다.