책읽기 20분 | 01 복지국가의 정치학 3

책읽기 20분 | 복지국가의 정치학 03 [ 원문보기]

복지국가의 정치학 - 10점
알베르토 알레시나 외 지음, 전용범 옮김/생각의힘


알베르토 알레시나 / 에드워드 글레이저(지음), <<복지국가의 정치학>> , 생각의힘, 2012.


원제: Fighting Poverty in the US and Europe (2004)


1장. 이 책에서 이야기하고자 하는 것은 무엇인가?


주어진 문제: 미국과 유럽은 소득 재분배에 대한 공공정책 면에서 큰 차이가 있다. 달리 말하면 유럽은 미국보다 더 복지국가이다. 그 이유는 무엇인가?


분석적 물음들: 경제적 현실 때문인가, 정치적 제도 때문인가, 국민성 때문인가.


소득재분배 정책들: 가난한 사람들이나 사회적 약자들에게 혜택이 돌아가는 정부지출, 정부 수입을 위한 누진세 부과, 노동시장과 상품시장 규제


경제적 설명

세전소득 불평등

사회적 이동성

조세징수의 효율성

관대함


정치제도와 복지국가

비례대표제

견제와 균형


“미국헌법은 분명히 개정된 적이 있기는 하지만, 1787년에 소수의 부유한 백인 남성들이 승인한 상태에서 거의 변한 적이 없다.”


찰스 비어드, <<미국 헌법의 경제적 기초>>







《복지국가의 정치학》을 읽고 있다. 오늘은 1장 "이 책에서 이야기하고자 하는 것은 무엇인가?"을 읽는다. 올해는 책을 촘촘하게 읽으려고 한다. 앞서 한국어판 서문에서 이 책의 내용을 대강 얘기했는데 이 책이 좋은 책인지는 모르겠으나 친절한 책임은 틀림없다. 전체의 내용을 1장에서 요약 정리를 하고 있다. 따라서 이 책 전체를 읽기 싫으면 1장만 꼼꼼하게 읽어도 이 책에서 주장하는 바를 알 수 있다.


1장 서론을 보면 "미국과 유럽은 모두 민주주의 사회로, 양쪽 모두 공통의 문화적, 종교적 뿌리를 가지고 있다. 또한 미국과 유럽 모두 경제적으로 뷰유하다. 그런데 미국과 유럽은 소득 재분배에 대한 공공정책 면에서 큰 차이가 있다. 미국은 서유럽에 비해 부유한 사람들로부터 가난한 사람들에게 소득을 재분배하는 공공정책이 훨씬 부족하다. 그렇다면 미국과 유럽에서는 왜 소득 재분배에 대해 이렇게 다른 태도가 형성되었을까? 이 질문은 매우 중요하다." 첫 문단에 이렇게 되어 있다. 이 책은 아주 전형적으로 논문, 연구서를 쓰는 방식으로 쓰여있다. 여기에 주어진 문제가 있다. "미국과 유럽은 소득 재분배에 대한 공공정책 면에서 큰 차이가 있다." 이것이 주어진 문제이다. "미국은 서유럽에 비해 부유한 사람들로부터 가난한 사람들에게 소득을 재분배하는 공공정책이 훨씬 부족하다." 달리말하면 유럽은 미국보다 더 복지국가라는 것. 그 이유가 무엇일까.


21 미국과 유럽은 모두 민주주의 사회로, 양쪽 모두 공통의 문화적, 종교적 뿌리를 가지고 있다. 또한 미국과 유럽 모두 경제적으로 부유하다. 그런데 미국과 유럽은 소득 재분배에 대한 공공정책 면에서 큰 차이가 있다. 미국은 서유럽에 비해 부유한 사람들로부터 가난한 사람들에게 소득을 재분배하는 공공정책이 훨씬 부족하다. 그렇다면 미국과 유럽에서는 왜 소득 재분배에 대해 이렇게 다른 태도가 형성되었을까? 이 질문은 매우 중요하다.


이 문제에 대답을 하려면 몇 가지 질문들을 해야 한다. 그것이 Questions이다. 문제의식이 있어야 공부도 하고 책도 쓰는데 이 문제의식이 Problem이다. 예를 들어서 한국과 일본이 있는데 두 나라 모두 제2차 세계대전이 끝나면서 민주주의 헌법을 외국의 힘으로 만들었다. 그런데 일본과 한국의 민주주의 제도는 일본은 내각책임제이고, 한국은 대통령책임제이다. 같은 민주주의 국가인데 제도가 다르고, 일본과 한국의 민주주의 구체적인 현실은 다르다. 왜 다를까. 이런 것이 비교정치학에서 문제가 되는 것. 주어진 문제가 있을 때 그 문제에 답을 내려면 쪼개봐야 한다. 이럴 때 여러 가지 질문을 해보게 된다. 이 책의 22페이지에 그 질문들이 있다. "그렇다면 이러한 차이는 경제적 현실 때문인가, 정치적 제도 때문인가, 아니면 국민성 때문인가? 또 이것은 영원불변한가, 아니면 정치적 또는 경제적 요인이 변한 결과인가?" 세가지를 물어보고 있다. 경제적 현실 때문인가, 정치적 제도 때문인가, 국민성 때문인가. 이렇게 일단 물어보고, 이것은 영원불변한가, 아니면 정치적 또는 경제적 요인이 변한 결과인가를 물어본다. 주어진 문제가 있을 때 이 문제상황을 해결하기 위해서, 답을 내기 위해서 분석적으로 질문을 해보는 것. 하나의 주어진 문제와 그것을 해결하기 위해서 질문들을 제시하는 것이 논문을 쓸 때의 출발점이 된다.


이렇게 해놓고 그 다음에 소득재분배가 차이가 나는 것들에 대해서 물어본다. 그리고 나서 하나씩 답을 해본다. 목차를 살펴보면 2장 미국과 유럽의 소득 재분배, 3장 경제적 설명, 4장 정치 제도와 소득 재분배, 5장 정치 제도의 기원, 6장 인종과 재분배, 7장 소득 재분배의 이데올로기로 되어있는데 이어지는 챕터들이 "경제적 현실 때문인가, 정치적 제도 때문인가, 아니면 국민성 때문인가"라는 물음에 대한 답들을 이어서 붙어놨다. 이 책은 두꺼운 책이지만 그것 자체로 잘 짜인 논문이라고 할 수 있다. 먼저 앞서 주어진 문제에 들어있는 단어를 설명한다. 소득 재분배가 무엇인지 규정하고 들어가는 것. 그래서 22페이지에 규정하고 있다. "소득 재분배는 가난한 사람들이나 사회적 약자들에게 혜택이 돌아가는 정부지출, 정부 수입을 위한 누진세 부과, 그리고 노동시장과 상품시장 규제 등을 통해 이루어질 수 있다." 소득 재분배를 이루기 위한 정책이 세가지를 대표적으로 두고 있다. 대개 한국에서는 소득재분배 정책을 하지 않아야 한다는 것이 경제학의 주류이다. 누진세를 줄이고, 노동시장과 상품시장 규제를 없앤다는 것이 한국의 기본적인 경제적책이다. 한국은 미국과는 경제적 현실도 다르고, 정치적 제도도 다르고, 국민적도 다른데 미국에서 흔히 사용되는 세금을 줄이고 규제를 없애는 방식을 하면 소득재분배가 이루어지지 않는다. 세금을 덜 낸다고 생각하면 누구나 좋지만, 공정하고 적절하게 쓰여진다면 경제의 활력을 높이는데 중요한 역할을 할 수 있다.


22 그렇다면 이러한 차이는 경제적 현실 때문인가, 정치적 제도 때문인가, 아니면 국민성 때문인가? 또 이것은 영원불변한가, 아니면 정치적 또는 경제적 요인이 변한 결과인가?


22 소득 재분배는 가난한 사람들이나 사회적 약자들에게 혜택이 돌아가는 정부지출, 정부 수입을 위한 누진세 부과, 그리고 노동시장과 상품시장 규제 등을 통해 이루어질 수 있다.


복지국가가 생겨난 이유는, 유럽은 왜 복지국가 정책을 펴고 미국은 안펴는가를 따져보는 것이 이 책의 구체적인 내용이 되겠다. 앞서 Questions에서 경제적 현실 때문인가, 정치적 제도 때문인가, 국민성 때문인가 라고 물었다. 첫번째 경제적 설명을 한다. 이를 살펴보면 "민주주의 사회에서 나타나는 소득 재분배 수준의 차이를 설명하려고 할 때 가장 먼저 떠오르는 요인은 세전 소득 분배이다." 세전소득 불평등은 미국이 유럽보다 심하다. 미국의 저소득층이 조세를 부과하는데 찬성표를 던질 가능성이 높다고 생각하기 쉽다. 그런데 투표에서는 재분배에 그리 찬성하지 않는다. 세전 소득 불평등을 옹호하는 주장의 첫째는 사회적인 이동성이 미국은 높다는 것. 이러한 설명은 미국에서는 노력만 하면 되는 사회이기 때문에 쉽게 가난에서 벗어날 수 있다고 생각을 한다. 그러나 저자들이 통계자료를 살펴본 바에 따르면 "미국과 유럽의 사회적 이동성, 즉 소득 사다리 위아래로의 이동성에는 큰 차이가 없다는 것을 알 수 있다." 그리고 대다수의 미국인들이 가난한 사람은 게으르다고 생각한다. 그렇지만 미국의 가난한 사람들은 유럽의 가난한 사람들보다 훤씬 더 일을 한다. 아무리 열심히 일을 해도 가난함을 벗어나기 어려운 사회라는 것이 통계수치로 밝혀져 있다. 그런데도 실제로 미국인들은 가난한 사람들이 게으르다고 생각한다. 그러면 이것은 뭔가 어떤 것이 작용을 해서 현실을 왜곡했다는 것을 의미한다.


24 민주주의 사회에서 나타나는 소득 재분배 수준의 차이를 설명하려고 할 때 가장 먼저 떠오르는 요인은 세전 소득 분배이다.


26 미국와 유럽의 사회적 이동성, 즉 소득 사다리 위아래로의 이동성에는 큰 차이가 없다는 것을 알 수 있다.


두번째로는 조세징수의 효율성이 있다. 그런데 이것도 의외로 조세징수의 효율성 차이로 복지국가 규모가 다른 것을 설명하는 것은 부족하다. 오히려 미국보다 유럽의 탈세 수준이 훨씬 더 높다. 여기에 보면 "이탈리아 세무당국이 미국 세무당국보다 항상 더 효율적이라는 것이 현실적으로 가능할까?"라는 말이 있다.  저자 중 한사람이 알베르토 알레시나인데 이 사람이 이탈리아 출신이고, 하버드 대학에서 공부를 했다. 유럽보다 미국이 오히려 세금을 잘 걷는다는 것이다. 


28 이탈리아 세무당국이 미국 세무당국보다 항상 더 효율적이라는 것이 현실적으로 가능할까?


28 조세 제도의 효율성 차이로 대서양 양안의 복지국가 규모가 다른 이류를 설명하기에는 부족하다.


그 다음에 관대함이라는 것이 있다. 미국사람들이 민간자선활동을 훨씬 더 관대하다. "민간 자선 활동을 보면 미국인들이 유럽인들보다 훨씬 더 관대하다. 뒤에서 논의하겠지만, 이것이 세금공제 법규 때문이라고는 생각하지 않는다. 그보다는 유럽인들이 이미 많은 세금을 내고 있기 때문에 기부를 하려는 인센티브가 미국만큼 강하지 않기 때문일 수 있다. 또한 미국인들은 유럽인들보다 사회단체 활동에 더 열심히 참여하는 경향이 있다." 미국 사람들이 더 극단적이라는 견해는 여기서 보면 아닌 것 가고, 미국을 하더라도 자기와 같은 인종을 선호하는 것이 아닐까 라고 생각해 볼 수도 있다.


29 민간 자선 활동을 보면 미국인들이 유럽인들보다 훨씬 더 관대하다. 뒤에서 논의하겠지만, 이것이 세금공제 법규 때문이라고는 생각하지 않는다. 그보다는 유럽인들이 이미 많은 세금을 내고 있기 때문에 기부를 하려는 인센티브가 미국만큼 강하지 않기 때문일 수 있다. 또한 미국인들은 유럽인들보다 사회단체 활동에 더 열심히 참여하는 경향이 있다.


세전소득 불평등을 둘러싼 여러가지 경제적 설명들은 명백한 통계적 반박 증거에 의해서 무너진다. 그래서 그것은 아닌 것으로 드러났다. 그러면 정치적 제도를 보면, 첫째 비례대표제가 있다. 소수가 정당에 진출할 수 있었던 것에 차이가 있다. 저자들이 이것에 집중해서 다루려고 하기 때문에 유심히 봐둘 필요가 있다. 미국에서는 신생비주류정당이 의회에 진출하기 어렵다. 최근에는 유럽에서 신생비주류정당이 진출을 많이 했는데 다 극우파들이다. 비례대표제도도 좋은 제도인데 문제가 이런 점에서는 있다. 그 다음에 두 번째 차이는 미국의 헌법은 견제와 균형을 매우 강조하고 있다. "견제와 균형은 정부 정책의 큰 변화를 어렵게 하고, 특히 소득 재분배 수준의 대대적인 상승을 가로막았다. 미국의 대법원과 상원은 각지 다른 시기에 복지국가의 확대를 저지하는 역할을 했다."


31 두 번째 차이는 미국 헌법이 견제와 균형을 매우 강조하고 있다는 점이다. 견제와 균형은 정부 정책의 큰 변화를 어렵게 하고, 특히 소득 재분배 수준의 대대적인 상승을 가로막았다. 미국의 대법원과 상원은 각지 다른 시기에 복지국가의 확대를 저지하는 역할을 했다.


그 다음 입법부에 대한 사법적 심리제도가 있는 견제와 균형이 미국사회에서는 크다는 점도 있다. 비례대표제도들을 비롯한 이러한 정책들이 정착하는 데에는 역사적인 선례가 굉장히 중요한데 유럽에서는 제1차 세계대전이후 공산주의적인 제도들이 뿌리를 내릴 수 있는 많은 기회가 있었다. 미국에서는 헌법을 개정하는 것이 거의 불가능하다. 그래서 미국의 큰 영토와 민족적 다양성을 거론하지 않을 수 없다. 이를테면 33페이지를 보면 "미국의 시카고에서 일어난 파업은 멀리 떨어져 있는 워싱턴의 상원을 위협할 수 없었다." 이것이 심각한 문제. 그리고 미국은 이민자들의 나라라는 것도 중요한 요소이다. 역사적인 제도들을 많이 살펴봐야 한다. 그리고 중요한 부분인 "미국헌법은 분명히 개정된 적이 있기는 하지만, 1787년에 소수의 부유한 백인 남성들이 승인한 상태에서 거의 변한 적이 없다." 미국의 헌법은 18세기의 유산이라는 것이다. 그래서 찰스 비어드가 쓴 《미국 헌법의 경제적 해석》라는 책이 있는데 꼭 한번씩 읽어보면 좋은 책이다.


33 미국에서 헌법이 바뀌지 않는 또 다른 이유로는 미국의 큰 영토와 민족적 다양성을 들 수 있다.


33 미국의 시카고에서 일어난 파업은 멀리 떨어져 있는 워싱턴의 상원을 위협할 수 없었다.


35 미국헌법은 분명히 개정된 적이 있기는 하지만, 1787년에 소수의 부유한 백인 남성들이 승인한 상태에서 거의 변한 적이 없다.





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